〈EJ GLOBAL plus 環地視野〉南海沒有更太平 國際仲裁變島礁通識課


2016-07-16 信報 EJ Global(原文

陳偉信(香港國際問題研究所秘書長)、周澄(香港國際問題研究所研究員)

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荷蘭海牙常設仲裁法院(PCA)周二就中菲南海爭議公布裁決,外界視菲律賓一面倒地贏得這場仲裁。根據近500頁的判決書,菲律賓提出的15項主張,大部分都被常設仲裁法院確認,裁決內容重點包括中國主張的「九段線」在《聯合國海洋法公約》(UNCLOS,下稱《公約》)下沒有法理依據,所謂「歷史性權利」的概念,亦超出目前《公約》框架涵蓋的管轄範圍。

PCA的判決可說是意料之內,但其用字措辭的強硬程度卻鮮見於國際先例。海外及本地媒體已有不少分析針對中菲今後如何回應仲裁及其利弊,而我們希望探討的是仲裁本身對於《公約》發展與全球海洋治理的長遠意義。

歷史權益只適用於領海

首先,這次裁決重申PCA對《公約》中的「歷史權益」及「談判機制」的理解。判決書表明,即使《公約》框架承認歷史擁有權作為國家針對海洋的權益,但該項權益僅限於領海層面。根據PCA的解讀,中方一方面沒有定義清楚「九段線」內是中國領海還是線內島嶼是中國固有領土,另一方面中方卻表明其權益受到《公約》保障,也表示在「九段線」其他國家的船隻享有航行及飛越自由(Freedom Of Navigation And Overflight),而且中國亦無法證明在歷史上擁有排他的控制權,因此認為「九段線」劃出的是專屬經濟海域而非領海。由於專屬經濟區是《公約》的產物,因此裁決中方不能以凌駕《公約》的方式劃出中國的專屬經濟區及獲得相關經濟權益。歷史權益無從說起,自然難成豁免理由。

這個裁決雖釐清有關「歷史權利」在海域爭端的地位,有助《公約》未來處理相關爭端,卻同時突顯《公約》應用於亞洲國家語境時的潛在弱點。

國際海洋法是歐洲產物

今天的國際海洋法是歐洲十七世紀的產物,例如有關自由航行的權利是由荷蘭哲學家格勞秀斯(Hugo Grotius)提出,再透過歐洲多場海上衝突慢慢確立而成;領海的概念也是由岸邊炮台射程(Cannon Distance)約3海里,發展到今天《公約》訂明的12海里。這些都是沒有在亞洲國家,特別是中國成形植根的法理概念,再加上東南亞國家歷經殖民、轉讓與解殖等涉及重畫國界的複雜發展,亞洲諸國在「歷史權利」上的糾結與地緣政治問題,都是《公約》未有能力處理的面向。

這樣的情況同樣發生在處理談判機制上。PCA自視對案件有仲裁權的另一個原因,是由於它認為中國與東盟談判無實質成果,與菲律賓的談判更是破裂,因此按照《公約》菲方有權在所有正式途徑用盡後啟動強制仲裁程序。但何謂有結果的談判及具法律效力的文件?而中國與東盟正談判將《南海各方行為宣言》化為「南海各方行為守則」,又是否屬於《公約》下可接受的談判機制?

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缺獨立經濟條件便是礁

重點是,中國加入《公約》時已同意受制於有關強制仲裁程序的條款,而只要PCA確定自己對爭端本質有仲裁權,且爭端雙方都有足夠法律理據的話,啟動這程序是可以由爭端一方提出,不需要雙方同意。根據過往例子顯示,如果爭端方缺席仲裁,PCA亦會設法尋求缺席方陳述書面意見與法理立場,不全是PCA「自行演繹」。中方杯葛聆訊致今日局面,算是自食其果。

此外,判決書亦根據《公約》下海面不同突出物的定義,審理南沙10個主要爭議島礁的分類,結果是整個南沙群島包括現時台灣所控制,面積最大的太平島,均不符合《公約》下「島嶼」的定義,而是屬於岩礁(有12海里領海權,但沒有專屬經濟區延伸)或低潮高地(不能產生領海及專屬經濟區的權利)。南沙群「島」從此名不副實,中菲亦因此沒有重疊的專屬經濟區;如此,中方在黃岩島及永暑礁等的捕魚及人工島建設活動,被裁定為侵害菲方專屬經濟區利益。

從判決書字裏行間可看到,PCA這次認為南沙群島只是岩礁或低潮高地的原因,是認為太平島等島礁在歷史上沒有非軍事社群在此長期居住或從事獨立經濟生活,並在透過反覆審議來自菲律賓、台灣等的專家研究與學術證據,認為即使太平島有一定資源可供使用,但卻不足以支持長期居住或從事獨立經濟活動。PCA特別強調,單純依賴外來資源及透過採掘該地形或附近水域與海床資源作經濟交易,並不符合獨立經濟生活的原則。而獨立經濟生活的其中一個條件,是有當地人口參與,並支持其「以此地為家」的經濟活動。

這案例最終會否成為國際法原則仍有待觀察,但裁決內文的援引與詮釋,對《公約》及其他與海洋法律秩序有關的國際或區域協定發展有重大意義。特別是亞洲地區其他海洋爭議不少涉及這些島礁的屬性,一旦案例最終成為原則,相關的海洋劃界也要重新改寫。新的東亞海洋政治最終是將各國拉向合作還是戰爭?這超出仲裁庭考慮範圍,卻是各國元首今後要回應的問題。

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